踏入21世纪以来,房地产市场在我国经济中饰演着越来越重要的角色,而其日益展现出的各种问题,例如三、四线城市的去库存压力,部份一、二线城市楼价的过快下降,费用上升造成的产业外迁以及潜在积累的金融风险等也遭到了普遍而深入的关注。这种问题的出现既和房地产市场原本的特征有关[1]30,也和我国当前的财政制度及其产生的财政路径依赖特点密切相关[2][3]。农地出让作为我国房地产市场的关键环节之一,农地出让的机制安排在这一发展过程中形成了至关重要的影响[4][5][6]。已有研究大多立足于现行农地出让机制剖析其影响及问题,或对这一机制的发展进行通常性的历史回顾,而缺少对这一机制产生与发展原本内在模式的思考,结果常常影响到对变革方向的客观判定。本文企图应用体制经济学的相关理论,构建一个简明的逻辑框架,借以深入解释我国农地出让体制变革的内在模式,小结不同时期农地出让体制下的主要问题,以从总体上掌握农地出让体制变革的原因和方向,并对这一变革衍生的几个重要议程进行讨论,因而为我国农地出让体制逐步的变革提供理论和新政参考。

1我国农地出让体制变革的理论逻辑

在新体制经济学的视野中,产权和交易成本是解释体制变革的两个互相交织的关键概念。将产权的重要性小结为能帮助一个人产生与其他人进行交易时的合理预期[7];则紧扣资源的配置将产权的功能解释为通过明晰对未来利润的预期而提高当前相关的“生产性努力”[8]。这些预期实际上和人们的利润直接相关,因此从经济理智的视角看,产权的变革是体制变革的核心。由于,产权一方面不是原本就有的,另一方面它也不会是完美的[9]18;随着经济社会环境、技术条件等外部诱因的变化,产权的内涵和人们对它的要求也在不断变化之中;因此人们会把部份拥有的资源适于维持对其有利的或则改变对其不利的产权安排的活动[8],进而引发机制的改变。而在一个较长的历史尺度上看,体制变革的成功巨大程度上是由于它能形成更大的社会纯利润,或则说产权演变的关键是通过帮助人们产生合理的预期因而影响了当前有促使资源配置效率缓解的行为。但产权本质上作为一种还要国家或类似组织的强制力划分和推行的经济安排[10],产权的安排和变革是和国家统治企业集团的利益密切相关的,强调所有权的残破是国家出于特定目的划分产权的结果[9]18;North则逐步将体制变革的核心模式解释为,使统治者(和他的企业集团)房租最大化的所有权结构与减少交易成本和推动经济增速的有效率制度之间持久冲突的结果[11]28[12]24。

Coase最早提出“交易成本”的概念因而丰富和推进了对体制变革的经济解释[13]。科斯觉得在交易成本较低的状况下,无论初始产权怎样配置,人们都可以通过交易使资源配置向社会最优趋进[14]162[15]162。但这些时侯一方面产权或许并不明确,另一方面,受制于信息获取、处理以及人类认知等的局限,交易成本是实际存在的并且或许很高。在这些状况下,人们只是通过互相之间的交易和协商或许难以明确产权,或则也无法实现资源配置的优化;对此,逐步从资产专用性和交易速率等方面进行了理论解释[16]59。在这些状况下,交易一直或许缓解社会福利,但产权的初始划分也会直接影响交易成本带给的效率损失。这时,通过产权的再次划分就或许防止由此带给的损失[17],而产权怎么划分,更深入地看,结合North的理论,则成为市场交易和政府管制这一区间内的一个经济整治问题[16]145。

上述机制演变的经济理论逻辑可以简略小结为:因为信息的不完全以及人类处理信息的能力有限,决定了现实世界运行中的交易成本、制度产生和改变的本质,就是通过明确和改进产权的划分和推行,以增加人与人在资源运用和分配中的交易成本,帮助人们产生对未来的合理预期,以便促使人们当前对资源的合理运用,缓解资源的配置效率和社会的总体福利水平。从这一意义上,我国农地出让机制的产生和变革本来源于原有城市农地使用机制产权模糊、交易成本昂贵、生产力水平低下的低效率特性。农地资源配置效率的缓解是推动这一机制常年发展与兴衰的根本驱动,效率缓解的核心是农地产权权力机制与权能内涵的建构。在这一过程中中央政府、地方政府、土地使用者和村民集体等相关主体在既有体制下的压力和变革后的受益决定了其在变革过程中饰演的角色,同时各主体在变革过程中面临的主要阻碍诱因决定了变革的主要阻力(交易成本)所在。基于体制变革过程中各主体之间的互相关系,影响演变的机制环境主要包括意识型态环境、财政制度和经济制度。意识型态环境决定了中央政府对变革的顶楼设计和对基层探求的心态;财政制度通过构建中央与地方政府间的关系,影响着双方在体制变革中的动机和行为;经济制度则通过划分政府和市场主体之间的关系,决定了农地价值显化的程度以及农地利润分配的内在模式,从根本上影响着体制变革的行为动力。

2我国农地出让体制变革的回顾与体制经济学解释

2.1变革的起点:传统城市农地使用机制高交易费用下的低效运行

基于建国早期的计划经济制度,我国确立了“按需计划分配,无偿、无限期、无流动”的传统城市农地使用机制。在这一机制条件下,生产者在“生产哪些、为谁生产”的既定计划框架下,只有有限的“如何生产”的自由,但因为政府管理者紧扣农地分配、利用还要付出很大的信息费用,同时受制于昂贵的监督费用,生产者常常通过低报其真实生产能力以获取超出其生产还要的农地,因而保证上级下达的计划得以完成[18]138,这促使农地的分配与农地的需求很难实现有效率的平衡,农地的运用也难以与其他要素之间进行配置的优化。这些行政计划主导的农地资源配置,不但未能形成效率优化的内在动机,恰恰相反,它剌激了对低效率的资源配置的维持。就这一机制下的交易成本而言,很难通过财会账上的成本或本币总额反映,更重要的是其蕴含的生产中的代价和耗损[19]111。与此同时,因为政府未能从国有农地上获取任何利润,城市建设资金严重欠缺,财政开支困难,基础设施和房地产建设迟滞,也逐步限制了农地资源的有效运用。到变革开放早期,一方面城市建设与拆迁步履维艰,另一方面大量农地闲置、浪费。虽然名义上农地不得租赁、买卖、转让,但因为缺少有效的监督和管理制度,实际上用地单位的这种行为普遍存在,减缓了城市农地管理的纷乱[20]。

2.2农地出让体制变革及其内在体系的解释

按照农地出让体制变革的一些关键时间节点,本文将其界定为四个阶段,并应用上述理论逻辑框架理解其中的变化特点。

2.2.1农地出让机制的探求和初步构建阶段(1979~1993年)

农地出让体制变革的原始动力来自于内资踏入带给的挑战和经济理论的突破。20世纪70年代末,随着经济领域引入内资,解决“三资企业”的用地问题成为现实和紧迫的机制需求。中央政府率先在1979年施行实施《中外合资经营企业法》,规定可以租赁批租农地给外商使用。同时,农村家庭承包经营制度的建立,以及城市农地在实际当中国家所有权和用地单位使用权“两权分离”的现实情况,使理论界在变革过程中渐渐产生了社会主义地租一直存在,并应当成为调节人地关系重要方式的认识[21]114。1982年颁布的《国家建设强征农地细则》明确了所有权和使用权的分离,为农地有偿使用体制逐步变革打下了基础。

在这一过程中,农地的有偿使用范围逐步扩大,广州、抚顺、广州、浙江温州等地进行了不同范围农地有偿使用费征收的探求。因为农地持有具备了实实在在的经济费用,用地单位和个人节省农地的动机显著提高,农地运用效率得以缓解;国家财政收入的提高也激励了地方政府的变革动机。在地方探求的基础上,意识型态领域的顶楼设计开始变化,并推动了地方探求的推进。1984年党的十二届二中党代会明晰提出有计划的商品经济的认识,1986年颁布的《土地管理法》也明晰推行国有农地有偿使用机制。以后,广州、福州、海口、广州、厦门、上海、天津等多个城市进行了农地有偿出让和出售的大胆探求。1988年《宪法》修正案最终规定“土地的使用权可以根据法律的规定出售”,从根本上为农地使用机制的变革在国家顶楼机制设计上扫清了公路。1990年,国务院公布《中华人民共和国城镇国有农地使用权出让和出售暂行细则》(55号令),标识着我国农地出让机制即将推行,成为我国农地管理领域的基本机制之一。

这一阶段体制变革的内在模式可以从四个方面加以理解:(1)中央政府饰演了第一行动企业集团的角色,其主要的行为目标在于通过体制上的顶楼变革剌激经济的魅力。而国家对整个经济社会加以调控、有效贯彻其政治决策的国家能力的变化[22],以及意识型态构成其行为的主要约束。国家通过意识型态上“两权分离”“有计划的商品经济”等变化,以及“自上而下”推动农地使用制度变革意图减低变革的交易成本、刺激经济魅力。并通过财政上的“分权优惠”“财政包干”,部份下放经济管理权,剌激地方政府参与变革的动力。(2)地方政府是体制变革中的第二行动企业集团,其参与变革的主要目标是提高财政收入,改善地方沉重的建设压力;财政上自主权的提高逐步激励了其变革的主动性;其对变革的实施主要是通过农地使用权的商品化过程激励企业的主动性。(3)企业从经营视角参与变革的主要目标是提高经营的自主权,并优化生产效率和分配制度,其行为及结果为变革提供了最直接和有效的参考。(4)但在不健全的管理制度下,国家农地所有权天然的产权模糊性很难避开行政权利的寻租,因而使这一市场体系发生了扭曲,直接限制了农地资源配置效率并影响到最终的经济产出和社会分配,提高了这一制度运行的交易成本。这也成为将来变革的重点。

2.2.2现行农地出让机制的产生阶段(1994~1998年)

1994年财政分税种变革使农地出让机制在地方经济发展中的功能从一种辅助的财政方式演进成了地方发展机制赖以运转的关键,现行农地出让机制的框架即将产生,只是由于房地产市场变革的相对滞后使这一阶段农地出让机制的功能未被加强和放大。

在农地出让机制变革的过程中,中央和地方政府之间的关系直接影响着变革的内在动机和它或许展现出的措施。而这些关系的中心内容之一是双方分权和财权的界定[23],上一阶段变革得以有效实施的一个重要诱因就是地方财政自主权的扩领事其有积极性配合中央建立的与其利益一致的农地使用机制变革措施。但到1990年代初,之前实行的“财政包干”“分权优惠”使中央政府的经济调控和行政管理能力大大增长,“国家能力”被严重消弱[24]。而地方政府在这一制度下也出现了隐匿征税、地方保护主义和重复建设等行为的误差[5],这在客观上也影响了地方经济增速的效率。1994年中央政府断然调整了两者之间的财政分配关系,分税种即将实施,原有的变革逻辑发生了新的变化,农地出让机制在地方经济发展中的角色和功能也渐次变化并沿袭迄今。

分税种变革之前,农地有偿使用无疑降低了地方财政收入,改善了建设的资金压力,但其主要的着眼点还是借此推动要素配置效率的优化和企业经营能力的增强;农地收入在财政收入中所占比重有限[25]。分税种变革构建了中央和地方的关系,中央在充实财政收入的基础上增强了对地方的调控能力。而地方在明晰的分税种框架下,为使“财权”与“事权”匹配,其现实选择包括:第一,扩大课税,提高实际可分享的财政收入;第二,增强建设,以提高相关的地方征税;第三,扩大收入来源,因为地方没有征税立法权而更倾向于获取决算外、制度外收入。对后两类选择,农地出让机制在其中饰演了关键的角色,既可以带给直接的决算外收入,同时通过出让推动建设,以获取相关的税赋。对第一类选择,底价出让农地则成为地方政府在招商引达县的重要方式。由此,农地出让机制在地方经济系统中的作用,逐步由重要的辅助演化成为了发展的关键。

在这一阶段,农地出让机制演变的关键是内在利润分配关系的变化,从而改变了其运行的内在模式:(1)中央政府通过分税种变革构建央地关系,改变了农地出让机制运行的环境;明显减少了前一时期“财政包干”体制的交易成本,优化了经济增速的整体效率。(2)分税种加强了中央对地方的调控能力,在政绩考评驱动下,地方政府以农地出让为媒介实现“以地生财”,而用地企业以上缴征税和提供就业等为条件,力争地方新政降价,在此基础上优化企业内部的要素配置,以实现收益最大化。(3)因为农地相对售价过高,现实中造成了农地取代资本的理智选择,客观上造成了农地的粗放、低效运用。

2.2.3现行农地出让机制的加强阶段(1998~2007年)

这一阶段农地出让机制运行的逻辑与上一时期基本一致,变化在于房地产领域市场化变革的深入这一机制环境的变迁,而农地市场价值的显化逐步改变了农地出让机制在地方发展机制中的相对地位,“土地财政”得到了有力的推动和加强。

1998年,城镇住房本币化变革全面推开,很大的潜在需求使城镇住房市场很快进入了迅速下降的轨道,别墅商业用地市场售价迅速走高,使农地财政不断加强并逐步改变了地方政府基于农地出让机制的发展方式。首先农地出让收入迅速提高,成为地方政府决算外创收的主要渠道,2013年全省地方政府农地出让收入占到决算外收入的77.98%,占地方政府通常公共财政收入也高达33.39%。再者,由农地开发带给的房地产业和建筑业发展成为地方财政决算内的支柱性收入[26]。第三,农地出让收入成为政府推进工业化的重要杠杆。地方政府以农地出让收入为启动资金和抵偿保证,通过地方融资平台借债,强力推进城市基础设施建设,并通过工业用地配套基础设施建设等方法补助工业资本,吸引外部工业资本踏入和工业规模扩大,从而通过工业发展的人口、收入和产业集聚效应推动城镇化和房地产市场的逐步发展。

随着农地出让收入在地方经济社会发展中的功能逐渐重要,怎么有效降低农地出让收入成为地方政府的客观需求,农地出让的市场化程度不断得到强化。2002年国土资源部11号令对经营性农地合同出让“叫停”,明晰“商业、旅游、娱乐和商品别墅”四类经营性用地使用权出让应当选用招拍挂形式。2006年国土资源部公布《全国工业用地出让最底价标准》,要求工业用地应当选用投标拍卖挂牌形式出让。竞争制度的引进,使我国农地资源市场化配置程度明显提升。2008年招拍挂出让农地面积占出让数量的83.94%,出让对价占比则上升到92.88%。

房地产市场的变革深刻改变了这一时期农地出让体制下的利益格局,并使其展现出新的发展模式:(1)地方政府在这一时期一跃成为促使农地出让体制发展演变的第一行动企业集团。借助迅速下降的农地出让收入及其相关的税赋贡献,地方发展产生工业化、城镇化之间互相推动的内部加强方式,还有效解决了地方政府政绩考评和财权扩大的经济需求。(2)中央政府出于资源保护和推进变革、促进经济社会可持续发展的目标,充当了第二行动企业集团,主要起到了对农地出让机制加以修正、提供顶楼新政和法律保障的角色,推动了出让形式的市场化变革。同时,通过增强决算外资金管理、取消渔业税,加强了地方政府的农地出让动机。(3)农地市场的发展推动了要素的市场化流动,农地运用效率有了显著的缓解。(4)因为商业房地产市场的持续发展事实上是以金融的强力支持为条件的,其中的结构性矛盾(需求结构和地域结构等)逐渐积累,造成金融风险放大,也阻碍了农地资源配置效率的逐步缓解;同时地方政府的发展动机与城乡农地使用者的矛盾在房子农地征收领域也不断加剧。

2.2.4现行农地出让机制推进变革的探求阶段(2008年~)

在分税种的机制环境下,现行农地出让机制在地方经济社会发展中发挥了重要的作用,成为地方政府驱动经济发展最有力的方式之一。但这一增量扩张型的财政方式自身存在的效率损失问题决定了其很难成为一项可持续的机制安排。

变革探求的外部压力主要来自于这一机制下的城乡冲突和资源环境的约束:首先,城市农地出让过程中增量农地的供应主要借助于现行的拆迁机制,而拆迁过程中集体农地的市场价值则被严重高估,失地村民的补偿安置问题成为一个重要的社会问题;同时,农村农地市场发展的严重滞后成为阻碍村民收入下降的重要诱因[27],城乡差异持续拉大则造成了大量的城乡社会冲突。再者,林地和生态保护逐渐严苛引起增量扩张型的用地出让方式无法为继。从地方发展的内在需求看:首先,城乡收入差异拉大和城市住房售价的迅速下降明显限制了城市消费市场的发展,2013年我国最终消费占GDP的比重为49.8%,显著高于国际平均水平。再者,现行农地出让体制的发展使地方经济过于依赖于房地产市场,直接抑止和挤压了工业制造业的发展,引发了常年经济发展模式的扭曲。

自2008年以来,推进农地出让机制的变革探求开始遭到了普遍的注重。这一阶段的变革重点在于统筹城乡发展,农村集体建设用地的市场化成为重要的变革探求内容。这一变革的建立将极大改变现行农地出让机制内的利润分配格局并借此改变以之为支撑的“土地财政”主导下的发展方式,以便使农地出让的机制内涵及其对经济社会发展的影响制度逐渐改变,主要表现为新增建设用地利润逐步向农村集体和村民倾斜,政府和市场的互相关系逐步明晰,农地出让的主体逐渐转变为城乡农地所有者,增量扩张型“土地财政”支撑下的发展方式将无法为继,集体农地出让中的利润分配、政府公共服务开支的财政可持续保障以及以农地参与宏观调控的机制和内涵将成为新的重要问题[28]。现在,全省各地相关的变革试点探求仍在持续举办当中。

这一阶段变革的动力与上一阶段相比发生了显著的改变:(1)首先,农村集体在变革探求中成为了第一行动企业集团。以集体农地资产为借助,合理分享经济增速的回报是其主要的行为目标和动机所在,对村民和集体农地权益的机制化保障是变革的主要约束条件。(2)中央政府饰演着体制变革第二行动企业集团的角色,其主要动力在于探求通过变革推动收入分配调整,转变下降模式,推进技术创新,以产生支撑经济常年下降的源泉;其建立的变革试点为村民及集体提供了部份体制化的行动保障。(3)地方政府因为现行的税种结构和出让管理方式,要保障公共财政开支和支撑地方经济增速,在下层机制设计未能根本性改革的条件下,必定表现出强烈的路径依赖特性,在经济下降趋缓背景下全省部份城市房地产价位的迅速下滑也部份印证了这一判别。(4)变革推进的关键是地方政府和农村集体之间紧扣农地增值回报的角力,角力最终的结果还要产生协调各方利益的税种结构,因而从内涵和外延构建原有的农地出让机制。(5)农地使用者在这一过程中以“用脚投票”的形式,依据其自身的生产和投资特性自由选择国有或集体农地、进入或退出出让市场,响应并间接影响机制的演进。

2.3农地出让体制变革的小结与启示

基于上述对我国农地出让体制变革的回顾和内在体系的解释,可以得到如下几点小结与启示:

第一,农地出让机制的变革是一个农地资源配置市场化程度不断推进的过程,在这一过程中,资源配置效率不断缓解,成为宏观经济持续下降的关键诱因之一。农地出让体制变革的方向同样在于推进市场化的进程,其重点在于现行体制安排中市场发育显著滞后的农村集体农地市场。

第二,农地出让过程中相关利润的分配制度及其变化是决定农地出让体制变革的核心模式,农地出让体制发展演变的脉络是由不同主体间利润的分配关系所塑造的。市场的作用在于显化了其中的农地利润和相关主体之间的利益关系。变革的动力则来自于现行利润分配制度的不合理及其造成的效率损失。

第三,继续变革的常年方向始终是以效率为导向,相关主体利益诉求的协调是建构利益格局、促进市场化进程持续深入的关键,农地产权机制的建立一直是变革的基础。

3现行农地出让机制逐步变革的几点探讨

现行农地出让机制的变革是经济社会发展的内在需求,但要适应变革的要求,还须要重点探讨如下几个问题。

3.1分税种:怎样评价与变革

分税种是现行农地出让机制下地方经济发展方式产生和加强的关键,这项变革明显地增强了中央政府的经济调控和行政管理能力,也在客观上极大推动了地方工业化和城镇化发展的动力。大量研究将当前农地出让机制下房地产市场发展中的众多问题归因于分税种造成的地方“财权”与“事权”的缺失。但实际上,分税种施行以来20年间,我国中央公共财政收入占全省通常公共财政收入的比重平均约53.39%,近些年来已持续增长到50%以下,显著高于许多发达国家和发展中国家[29];中央财政中对地方的税赋退还和转移支付近5年接近80%。因此,问题不在于分税种原本,而更多应在于我国当前的税种结构。集体农地市场化变革过程中,税种变革配套一定要同步;同时,房地产保有阶段的财产税变革应当尽早产生明晰的法律细则,以在分税种框架下继续保障地方的财政开支能力。

3.2农村集体农地:怎样参与到农地出让市场之中

对农村集体建设用地出让市场化变革的方向,现在中央文件和理论界紧扣“同地同权同价”形成了较高的共识。对详细变革内容,笔者觉得应重点考虑以下几点:第一,出让的方式,可以是集体建设用地的使用权,也可以是通过增减挂钩等产生的建设用地指标,以激励区位条件较好的农村低效建设用地治理退出、优化结构;第二,规划空间真正实现城乡统筹,不能重城抑乡,并为建设用地增减挂钩保持适度的规划弹性;第三,虽然当前的变革分辨了集体经营性建设用地与宅基地,但现实中两者无法分辨,可以在出让中优先保障村民的居住权益;第四中国土地政策的演变,做好确权登记工作,以产权为基础产生出让利润分配制度,除税种配套外,集体共有农地的利润分配应通过股份制形式确股到人[30]。

3.3利润共享:通过何种样的制度保障

党的十八届四中党代会提出“建立公共资源出让回报合理共享模式”,在农地出让过程中中国土地政策的演变,利润分配制度及其变化是出让体制变革的核心模式,要产生合理的利润共享模式,推动机制的良性演变,关键仍在于农地产权机制的保障,非常是在传统的使用、收益、处分等权力机制此外,注重对知情、参与、表达、监督等程序性权力的保障[31],籍由程序公平保障利润共享模式的动态性和适应性。

3.4出让管理:从源头管理到过程管理

现行的农地出让体制下管理的重心集中于供地环节的源头管理,对供地后的使用环节欠缺有效的管理方式,结果常常造成农地的闲置等低效用地现象,并导致用地紧张和使用低效并存的矛盾。因此,将来在农地出让体制变革的过程中,还应当留意从源头管理到过程管理的转变,通过税制和税赋设计等经济方式、产业规划和准入门坎等行政方式以及农地二级市场的培植推动农地资源配置效率的持续缓解。

来源：山东科技学院学报(社会科学版)2017年02期