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土地零散、经营规模小是东亚小农现代化进程中亟待解决的问题。作为在小农基础上实现农业现代化的先驱国家，日本的经验对包括中国在内的东亚国家具有重要的启示意义。在推进大规模土地经营的过程中，日本经历了三个不同的阶段：通过提供补贴和培养流通中介来促进土地流通，通过农民合作社组织的农业生产服务实现规模化经营，以及依靠政府主导的农业土地中间经营事业实现土地整合。这些政策在一定程度上缓解了土地市场的摩擦，降低了日本土地碎片化的程度，缓解了农业劳动力老龄化导致的土地利用率低的问题。据此，本文提出，在我国农业现代化建设过程中，应将土地流转与农业社会化服务相结合，促进土地规模化经营。注重大规模土地管理质量，实现土地要素的真正融合;有效利用地方政府的能力，为土地改良提供公共服务。

二战初期，日本在美国的领导下，建立了保护耕种者的“自耕农制度”，国家强行收购了非地主的所有土地和超过平均公顷数的村庄业主的土地，并以低价出售给农民。这项改革使佃农转变为分散的小农，在一定时间内安置了大量被遣返的退伍军人，解放了农业生产力，为日本战后经济复苏奠定了坚实的基础。为了保护改革成果，日本在土地产权变更方面受到严格限制近 15 年，主要是通过出台《农业土地法》、实施土地产权变更许可制度、严格限制租赁合同的终止以及对租赁农地面积设定上限。

然而，日本经济的快速增长正逐渐给小农户带来转型的压力。一方面，由于农产品与工业产品需求弹性的差异，农业在国民经济中的份额持续下降，农户的农业收入相对减少。另一方面，随着劳动力要素价格的上涨，小农户的生产成本不断上升。同时，小农户难以将零散分散的土地与农业机械等现代生产要素相结合，无法顺利实现农业生产中的资本换劳动力和规模经济。这导致农业和非农业部门之间的生产率差距不断扩大，城乡生活水平也逐渐缩小。城乡差距的扩大，吸引了大量中青年农村劳动力流向非农产业，一方面导致了农业劳动力数量的减少、老龄化和虚弱化，另一方面也为农业生产要素的再组合、促进农业生产方式的转型升级创造了机会。

在这种情况下，日本开始改革农业结构，1961 年颁布了《农业基本法》，鼓励大规模农业经营，促进现代农业的发展。日本政府希望实现提高农业生产收益和降低农业生产成本的目标，实现农业与非农业、城乡之间的协调发展。

（1） 从限制规模到允许所有权流通

在农业结构调整之初，日本政府的土地政策相对保守，只允许在维持自耕农制度的框架内向自耕农出售土地。主要政策是放宽农民拥有的耕地面积上限和土地所有权的买卖限制，并根据 1962 年《农业合作社法》修正案，建立以农业合作社（即“农业合作社”）为基础的“农地信托制度”作为支持措施。在这种制度下，农业合作社作为土地流转中介，接受农民的土地出让委托，代为寻找土地购买者，并帮助离开农场的小农户以较低的交易成本转让土地所有权，从而实现闲置土地的流通和集中。

然而，保守的政策并不能满足当时日本经济和社会发展的需要。经济快速增长带来的土地价格急剧上涨，导致农户倾向于持有土地，等待转地，而想要进行大规模经营的个体农民则缺乏足够的资金购买土地。同时，农场外不稳定的就业使兼职农民不愿意出售他们的土地，以防止失业风险并确保稳定的收入。从 1960 年到 1970 年的 10 年间，日本面积不足 1 公顷的小农户比例从 71.8% 下降到 69.9%，5 公顷以上的小农户数量从 1,500 人增加到 5,780 人。农业生产成本继续迅速上升，水稻生产成本从 1960 年的每 10 亩 17,760 日元上升到 1970 年的每 10 亩 44,903 日元。无论是以农民经营规模还是农业生产成本来衡量，现阶段的措施都可以被认为是失败的。

（2） 从所有权转让到经营权转让

所有权转让政策的失败使日本政府意识到，要让农民放弃土地所有权并不容易，因此转而放宽对土地租赁的限制，鼓励农民通过转让经营权来实现土地规模化。1970 年修订的《农业用地法》简化了土地租赁程序，并进一步取消了农民和农业生产法人拥有或租赁的土地面积上限。同时，为了应对日益严峻的非农、兼职就业、老龄化、土地撂荒和农业劳动力利用效率低下等问题，日本政府也出台了多项扶持政策，从降低土地流转市场交易成本、增加土地流转需求的角度，促进农业规模化。

降低土地流转成本的措施是培养当地的农民合作社或公益组织（如日本各都道府县和市的农林法人）作为土地流转中介。1970 年，日本政府根据《农地法》建立了“农地保有权合理化法人”制度，由各都道府县和市的农林法人、公益团体负责土地流转的中介工作。1980 年，根据《农业土地利用促进法》（1993 年更名为《农业经营基地促进法》），市政府负责促进葡萄栽培权的建立和地方农业协同组合的推进计划。2009年，《耕地法》再次修订，以市、村级农业合作社为基础，成立了“集中平整农业用地”项目。

与农业土地信托制度不同，这些新型的土地流转中介机构不仅像传统中介机构一样，不仅传递信息，充当土地供需之间的保障，而且还具有“土地银行”的功能，即中介机构可以依靠政府财政资金的支持，提前购买或租赁土地， 然后将其转售或转租给大型商业实体。政府和非营利组织的介入，减少了小农户在土地市场上的不利地位和对土地转让人的不信任，也消除了大型经营者和分散的个体农民之间谈判的繁琐工作，降低了寻找、交易和监控土地市场的成本。但与此同时，土地的预购和租赁也给这些机构带来了巨大的财政压力，限制了它们作为“土地银行”的功能。

在增加土地流转需求方面，日本政府已经开始注重培育各种类型的大型经营实体，在吸取了前一阶段小农户兼职职业严重、离开农业意愿低、 规模农户数量增长缓慢，扩大经营规模的资金有限。这是通过创建“认证农民系统”来实现的，为商业计划已获得政府批准的农民提供各种融资、补贴和税收支持。2007 年制定的“跨产品经营稳定政策”和 2010 年颁布的“企业收入稳定措施”等，引入了对大规模农民的补贴。这些政策下的补贴金额与农村家庭的面积挂钩，农村家庭规模越大，他们能获得的补贴就越多。政府的目标是鼓励有能力的农民扩大经营规模，并间接地将没有竞争力的小农从农业生产中撤出。

除了支持大规模农民外，对包括农业企业在内的各种农业生产公司参与土地流转的限制也逐渐取消。根据 2009 年修订的《农业土地法》，只要满足某些条件，农业企业可以在任何地区自由租用土地进行耕作。该法修改后，在大约三年的时间里，有 1,071 家农业企业以租赁土地的形式参与农业生产，增长率是该法修改前的 5 倍。农业企业的参与缓解了个体农民数量减少和大型经营主体短缺的问题，保证了土地的利用率。

经过 40 多年的土地所有权和经营权转让，日本农业在大规模上取得了一定的成果。首先，新流通面积逐年增加，2013 年达到 227,000 公顷，其中经营权流转发挥了主要作用。其次，土地集中率稳步提高，农业经营的平均规模也扩大了。2013 年，日本的土地集中率达到 47.9%，其中 30% 以上集中在规模超过 20 公顷的农业经营者手中。2010年，全国农户平均规模达到1.96公顷，比1960年增长了2.2倍。最后，自 20 世纪 80 年代以来，日本的大米生产成本从快速增长转变为波动，农业生产成本的降低开始结出硕果。

（3） 从土地流转到农业社会化服务

尽管取得了一定成就，但前一阶段的土地流转实践并没有解决日本农业现代化中的问题，这体现在以小农为主的农业经营结构和土地碎片化、分散的状况上。经过半个世纪的土地流转，日本仍然有许多小农户和大量零散的地块。2010 年，经营面积不足 1 公顷的小农户在销售户总数中的份额保持在 56.4% 的高水平。

这个结果有两个主要原因。首先，土地的异质性和不可移动性导致了土地市场的严重摩擦农业土地政策概念，大大增加了流通的难度。日本不同地区的自然和社会条件差异很大。在平原地区的农业经营机构迅速扩大经营面积，对土地的需求不断上升的同时，占全国土地面积约 73% 的山区和丘陵地区正在严重老龄化和削弱农业劳动力，大部分地区是耕作条件较差的坡地， 而且大量待出让的土地无人置之，弃地现象严重。再加上行政区划等人为限制，在碎片化的土地流转市场中难以实现平衡。此外，从土地市场转让的耕地往往是分散的，很难与受让方的原始农场对接，土地分散的状况并没有因流通而改变。

其次，农民仍然有一种依恋土地的心理，不愿意出售。经济快速增长时期土地价格的快速上涨，非农行业对土地的需求，以及土地用途转换限制的放宽，导致农民对土地资产价格保持过高的期望，对土地转换的意愿很高。这不仅削弱了规模农户的购买力，也降低了土地所有者以租赁形式转让土地的意愿———只有保留土地经营权，土地才能随时高价出售。虽然泡沫经济破灭后，日本的土地价格上涨逐渐趋于稳定，转为土地循环的意愿的影响也有所下降，但并未完全消失。

这些问题阻碍了土地流转的进一步发展，造成了依靠土地流转的农业规模化经营的瓶颈。与此同时，另一种大规模农业经营的方式开始出现。在一些地区，农户联合起来组建了区域性农业合作社———乡村农业。这是由各村农民协商形成的一种农业经营制度，合作社共同购买农业机械，在集中的土地上共同使用。除了合作社拥有的土地外，村民还承担了该地区其他兼职农民的部分或全部农业委托，形成了农业社会化服务的大型商业模式。

这种组织形式最早出现在 20 世纪 70 年代，90 年代左右开始广泛推广，逐渐成为推动日本农业结构改革的重要手段之一。日本政府设立了多项补贴，以鼓励各地建立乡村农业，并允许企业乡村农民获得与大型农民相同的补贴，以采取管理稳定措施。从 2005 年到 2020 年，每年约有 80,000-120,000 公顷的土地被委托给村庄和村庄进行农业生产。

乡村农业的出现，打破了小农户一户经营的生产边界，充分调动了当地剩余的劳动力、农机等生产要素，并与土地有效结合，可以更好地解决区域内小农分散分布的问题， 生产效率低，陆地移动和流通困难。同时，不触及土地产权的规模化经营模式，也迎合了农民不愿出售的心理，有针对性地解决了土地流转的困境。

然而，这种依靠农民主动的土地信托也未能解决日本的土地问题。首先，在代农的过程中，不同的委托人容易有不同意见，难以调和，这增加了托管前协商的交易成本。其次，如果乡村农业不改变农业劳动力老龄化、无后继者的趋势，经营效率将难以保证，未来极有可能崩溃。第三，长期低效的小农耕作和复杂的地形导致托管耕地碎片化和分散，以及灌溉设施和农业道路差。将这些土地整合和改良为机械化农场的成本非常高，远远超出了乡村农民的能力和能力。最后，由于村农成员大多是该地区保留的弱小劳动力，即使进行生产合作，使用农机，也只能起到维持土地耕作、防止撂荒的作用，很难提高农业管理效率。

从这条历史轨迹的追溯中可以看出，无论是土地所有权的流转、经营权的流转，还是不触及土地产权的土地信托，相应的政策都在一定程度上促进了日本整体的土地集中率。但由于土地市场的摩擦、土地整理成本高、农业劳动力短缺等原因，小农经营下土地分散、利用效率低下的问题在市场化土地流转托管中尚未得到解决。一方面，对大型经营主体的调查显示，地块在流转或托管后仍是零散、分散的，这已成为提高农业经营效率的巨大障碍。

2010 年至 2013 年，虽然各经营主体的总经营面积有所增加，但平均地块数量从 25 个增加到 31 个，地块间的最大距离从 3.6 公里增加到 4.8 公里，每个地块的平均面积从 0.6 公顷减少到 0.59 公顷。另一方面，随着非农劳动力的持续和老龄化的严重，农村土地供需关系从“耕地过多”转变为“耕地不足”。在农村特别是山区和丘陵地区，农业经营者数量急剧下降，大量属于小农或转业农民的土地没有通过流通或托管进行整合利用，撂荒地面积迅速增加，土地资源浪费严重。

与此同时，外部环境给日本的农业带来了更大的压力。随着跨太平洋伙伴关系协定 （TPP） 的生效，日本的农产品市场不得不进一步开放。这意味着生产成本高昂且严重依赖农业补贴的日本农产品将面临更激烈的价格竞争。尽管日本政府在 TPP 谈判中设计了“多年取消关税”和“降低关税但不取消关税”等复杂的关税减让模式，以试图减少 TPP 对国内农业的影响，但这只是为日本农业的调整赢得了一些时间。亟需改进农业生产要素组合农业土地政策概念，提高农业生产力，降低生产成本。

在此背景下，日本政府开始探索新的大规模土地措施，不再仅仅通过放松管制和提供补贴，而是更直接地参与土地要素的整合。在 2013 年 2 月召开的产业竞争力协议会上，农林水产省首次提出了在都道府县内设立中间农地经营项目的想法。同年 8 月 22 日，在监管改革会议上，农林水产省公布了农用地中间管理的设计草案。11月13日，国会审议通过了该草案，并将于2014年3月开始实施。作为安倍政府“日本复兴战略”的重要组成部分，该项目为土地管理设定了雄心勃勃的目标：从 2013 年起的 10 年内将日本的土地集中度提高到 80%（平均每年增长约 3%），并通过大规模运营将日本的农业生产成本降低到 2013 年水平的 60%。

（Angen的团队摘自胡 Xia et al.： 东亚小农现代化的土地问题）。

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