土地政策由不同层次、环节和领域的各种政策构成，形成土地政策体系。参与宏观调控的土地政策仅是土地政策体系中的一部分，其实质是由政府制定、实施、调整和完善，对土地供求关系进行合理调整和适时、适度地干预，调控宏观经济运行，从而实现国民经济又好又快发展和社会可持续发展目标而使用的手段和措施总和。

参与宏观调控的土地政策职能是：1，保证粮食安全，确保18亿亩耕地红线不被突破；2，实现土地与经济发展的统筹协调，促进经济发展方式和经济结构的转变；3，维护社会稳定和公平正义，人人共享宝贵、稀缺土地资源，约束和遏制社会利益集团对土地的垄

断或牟取暴利。

在管理实践中，我国形成了一套具有中国特色的土地政策体系，这些政策工具只要被赋予宏观调控功能土地政策与宏观调控，就可以作为土地政策参与宏观调控的实施工具。根据土地政策应用的频度和效力，可以设置主要调控工具和辅助工具。

土地政策主要调控工具，是指在宏观调控实践中经常使用的，对宏观经济影响较大，并能够迅速对市场产生影响的工具。主要包括：

土地供应与市场规则工具：土地规划、城市规划、土地供应计划、建设用地审批、土地出让转让政策、土地抵押政策等；

土地价格与收益政策工具：基准地价、工业用地低出让价格、经营。用地出让低价格、土地出让金收支管理政策、新增建设用地有偿使用费政策、土地税费政策、征地补偿政策等；

市 “道义劝告”工具：这类似于中央银行的窗口指导”，指中央土地调控部门通过发表正式声明、导向性政策和指导意见或私下谈话，表明它对当前国土资源经济形势的判断和对地方政府的希望，以达到影响地方政府、用地企业和个人用地行为使其符合中央政策的目标要求。从我国土地管理实践来看，由于我国土地市场不完善，土地政策参与宏观调控的机制和体制仍然在探索中，因此，采用“道义劝告”工具，及时出台一些“劝告”性政策是至关重要的。

其他还有土地收购储备工具等。

辅助性的工具，主要是指在参与宏观调控方面的作用是局部的或简洁的， 指 或者只是针对个别部门、个别企业或某些特定用途而言，但对实现土地政策参与宏观调控的总目标是必不可少的政策工具。根据目前管理工作实践，当前可以考虑设置以下工具：

耕地保护工具：用途管制、基本农田保护率、土地开发整理等；

土地投融资工具：土地投资标准、土地容积率限制、土地效益标准、土地开发进度要求、土地融资抵押限制等；

土地督察：作为我国新设的土地管理机构，不仅可以起到对用地管理的监督，而且可以直接发挥对各地宏观调控的业务指导。

归纳来看，现阶段，我国参与宏观调控的土地政策主要包括土地规划政策、土地供应政策、土地价格政策、土地税收政策，此外还应包括适应建立建设用地交易额指标的土地交易政策。

（一）土地规划政策

土地规划政策是最重要的宏观调控政策，体现了国家的用地导向土地政策与宏观调控，包括“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、保护18亿亩耕地红线以及土地集约节约利用的用地方针等。从宏观上看，国家和地方政府制定的长期、中期经济社会发展战略和规划，制定的各种专项规划或计划，如人口发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等，都必须体现土地利用基本政策导向，适用范围十分广泛。土地规划政策不等同于土地规划，但须通过具体规划、计划来实施。

（二）土地交易政策

土地具有资源、资产和资本三位一体的属性，必然发生土地的交易和流通。随着市场经济的不断扩大和完善，除了国有建设用地日益频繁的交易外，大量集体建设用地越来越多地进人流通领域，并成为土地开发和生产的前提和结果。尽管我们制定和发布了以国有城镇土地使用权出让为核心的相关交易政策，但已经不能满足土地市场发育和发展需要。从土地政策参与宏观调控的角度讲，研究和制定土地交易政策，促进各土地主体公平交易，制定《土地交易法》已经刻不容缓。

（三）土地供应政策

土地供应政策作为一种相机抉择的调控政策，是政府根据形势变化利用土地资源对经济运行进行有意识的干预，受政策执行力、区域性的因素影响较大，对实现短期总量平衡效果较好，不能作为调控的长期政策选择。土地供应政策侧重于结构性和区域性调控，这一点不同于货币政策和财政政策的统一性调控，必须维持稳定节奏和水平，不能大起大落，忽高忽低，否则容易出现投资反弹，同时针对宏观经济运行出现的问题要注重适时适度微调。由于目前的供应政策主要限于城镇国有土地供应，不包括集体建设用地、划拨土地等，因此，国有土地供应政策不能代替土地交易政策。

（四）土地价格政策

土地价格政策作为调控工具，具有自身的特殊性。一方面，要发挥土地价格的经济杠杆作用，有效调节资本在不同级差土地以及部门和产业之间的合理流动。发挥地价的竞争机制和区域比较优势，引导和促使发达地区加快产业结构调整升级，实现产业梯度转移。另一方面，要始终坚持土地资源配置市场化方向，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度的土地价格形成机制，同时针对市场失灵现象，采取必要的地价管制措施，控制地价上涨过快以消除财富分配不公平的状况。

（五）土地税收政策

土地税收政策的调控作用是，在社会成员之间合理分配土地收益，体现土地资源的公共性特征，逐步实现涨价归公；提高土地利用效率，对不合理的多占、囤积、浪费土地进行经济约束；增加国家和地方政府财政收入。

区别于相机抉择的土地供应政策，土地税收政策是一种自动稳定性调控政策，能够根据经济波动情况自发发挥调节和稳定作用，应成为未来宏观调控主要的、根本性的政策工具。我国现行土地税收政策是在经济体制改革过程中基于不同目的陆续设置的，税收体系缺乏总体设计，存在税种繁杂及重复与缺位老 并存、重流转轻保有、课税范围狭窄、税率轻重失调、内资外资税收不统一等问题，使得目前难以将土地税收政策作为宏观调控主要政策工具。下一步要充分发挥土地税收政策调控作用，需要积极研究不动产税的征收和以有差异的税收政策为主体的产业用地退出机制。