【编者按】

2017年3月4日晚上，在由鸿儒金融教育基金会和天津金融与法律研究院联合承办的第100期“鸿儒论剑”论坛上，美国人民学院经济大学校长刘守英先生以“从农地看美国经济”为题，发表了学术讲演。

刘守英博士觉得，农地在美国经济高下降过程中饰演着底盘角色。一方面，农地机制的变革促进了经济权力的开放，因此成为迸发经济魅力的重要机制力量。另一方面，政府通过对农地权利的控制掌控发展的主导权。忽视美国在整个发展过程中运用农地的做法，就很难理解美国过去三十多年高下降的奥秘。

刘守英博士将美国经济高速下降背后的农地机制演化分为四个阶段。上世纪八十年代的农地变革是第一阶段，为美国的渔业变革和大的结构转变即从乡土美国转向城乡美国打下了特别好的基础。从上世纪九十年代的新区工业化开始，美国跨入“以地谋发展”的阶段，政府底价出让农地，推动美国成长为“世界车间”，并找到了运用农地主导发展权的方式。第三阶段，通过上世纪九十年代末期的住房商品化变革和城市化迅速加强，政府实现以地生财，把握了城市化和发展的主导权。第四阶段，2008年以后，政府运用农地介入宏观调控，以地融资，产生整个国民经济过于依赖于农地的僵局。

刘守英博士觉得，当前美国经济增速踏入下行阶段，原先靠放农地推动GDP的方式问题重重，已无以为继，将来应当挥别以农地作为经济增速底盘的做法，以农地结构优化来促进结构性变革。

刘守英博士生于1964年，广东洪火箭，曾任国务院发展研究中心农村经济研究部副主任、城乡统筹基础领域负责人，现在兼任美国人民中学经济大学校长。主要研究领域为机制与产权经济学、农村农地机制演变、制度改革与经济发展。近著为《直面美国农地问题》，正式出版《土地机制的政治经济学》和《中国农地问题调查》。

其实靠放农地推动GDP的方式早已走不动了，应当挥别依赖农地发展的方式。图为2016年8月31日，南宁一改建的商品房新盘的施工现场，工人们正在紧张工作。视觉美国图

应当挥别农地依赖发展方式

我感觉今天面临的问题是经济下行。经济仍然往上走的时侯，这套做法是能搞下来的。由于农地在不断升值，房地产售价不断在涨，制造业也不断在扩，基本上这套机制是能玩下来的。虽然目前面临的最大问题是整个经济下行。经济下行带给一个主要的问题，就是我们其实靠放农地推动GDP的这套机制走不动了。

2008年之后地放在何种程度？2006年之前，整个美国建设用地的供应量平均一年400万到500万亩左右。但2006年之后，为了拉下降，每年的地放在了700-800万亩左右，整个供地差不多扩了一倍。但放地的结果是哪些？到了2012年左右，继续靠放地，GDP早已拉不上去了。因此我们看见，从2013年开始整个农地的供应，建设用地的供应量从七八百万亩开始往下落，整个GDP也往下落。这是我们美国经济面临的基本现实，就是你继续用农地的宽供应来拉经济增速的方式早已无以为继。这是我们面临的第一个问题。

第二个问题是用农地招商引资的效力衰弱。就是说你继续放农地，而且不会带给工业降低值的高下降。2004年之后，整个工业用地的下降旁边，南部地区的供地继续还在下降，另外下降最快的是东部地区。整个西部地区还是在靠农地招比较大的企业，而且我近来去几个地方去考察之后，发觉了一个十分重要的现象，就是在南部地区的新区，企业早已不再依赖农地的降价。就是说它的农地费用在整个企业费用上面早已占很小的比重，这是第一。第二，一些进到西部新区的企业，或则留在北部新区的企业，基本上早已完成资本原始积累，不再这么急迫靠农地的抵押借贷解决资金问题。

虽然政府的行为是何种呢？无论是在大城市还是中小城市，政府的行为基本还靠抬高农地的地价来招商引资。政府继续还是在用传统的工业化方式来招商引资，并且企业在这方面的依赖性开始大大增长。

在东部地区。新区工业化进程遇见巨大困难。美国经济下行，两块最严重，一块是原先的国有企业，搞煤的、搞油的，这种传统的产业产能短缺。另外就是仿照西部地区搞新区、在东部地区造新区的地方状况不好。东部的新区基本上就是这一轮经济下行最严重的地区，这种地区靠农地底价供应做新区。

政府用农地招商引资，导致极其严重的问题。首先是债权负担。之后在西部地区，大量变革企业不依赖于低费用的招商引资，并且带给两个结果，第一个是大量农地被耗费，第二个是企业等着你这种农地转变规划用途，用农地来投机。新区的农地投机在北部和中东部地区都是极其严重的。

第三个问题是农地供应结构逐步扭曲，与我们的结构性变革背道而驰。你们看我们的农地供应结构，其他用地、房地产用地和工业用地三块，从2011年开始，其他用地中80%是基础设施用地；房地产用地从2012年以来，比列除了没有降低还提高了；工业用地2012年以来有所增长。我们整个农地的供应结构和结构变革之间有哪些关系？我们一边在喊结构变革，而且你看整个供地的结构，基础设施的用地比列越占越大。结果是继续挤压房地产用地。之后，工业用地比重上涨，这是一个正常现象。目前的最大问题是大量农地在保证基础设施投资。

整个用地的结构向基础设施倾斜之后，带给一个巨大的问题就是金融风险。政府拿建设基础设施的农地去做投资的资金巨大一部份来自哪儿？继续来自农地的抵押融资。上一阶段以地生财的时侯，政府用农地抵押做房地产，是等着房屋升值，房屋升了之后逐渐回钱，农地收入也逐渐回。但是基础设施供地提高之后，用基础设施去做抵押融资，这种钱如何或许回得来？也就是说，结构性的扭曲继续激化，金融风险减缓。

第四个问题是，农地出让费用上升，农地净利润增长，但农地抵押还在上升。这是一个十分危险的状况。这些人目前都在骂，说地方政府就晓得卖地挣钱。但事实上，现今村民醒进来了，村民说，你政府要卖地，我跟你谈。再就是，如今这些城市的用地早已从原先的新增用地转向存量用地。转向存量用地之后，拆迁征地的费用急剧上升。目前农地费用上升到哪些程度？2008年以来，政府农地出让费用急剧上升，这些地方占到一半以上，有的地方到60%。费用上升的结果是，政府的净利润出来了，今天才20%左右。

大量供地在基础设施上，靠农地套钱，靠基础设施推动投资，短期可以保下降，并且引起的债权和风险加强。这会加强金融风险。

第五个问题就是部份城市和用地的农地抵押的价值被低估了。我们看西部地区的整个农地价值，基本上在评估的时侯，是有房地产市场为借助。一二线城市，尤其是一线城市，基本上还是可以的。虽然整个西北地区的抵押、西部地区的抵押和部份中部城市地区的抵押，抵押面积和抵押总额提高，这种地方即便农地市场出现问题了，农地价值会往前走。农地价值往前走，但地方政府在运用农地借贷的时侯，是按农地高价值的时侯去评估、抵押的，这三者之间的差额由谁来承当？中行来承当吗？

第六个问题就是农地偿付的能力或许被低估了。你到地方政府看，目前政府承诺用农地出让来抵偿欠款的占40%。2012年的时侯，各级政府承诺用农地出让还清外债的比列达37.2%，因此我们恐怕2010到2015年其间，承诺用农地出让收入还清外债的地方政府平均占比达到40%。再看杠杆，目前整个农地杠杆到何种程度？名义杠杆率在0.5到0.6，但真实的杠杆率是1.5到2倍，中东部地区农地抵押这块杠杆率更大，大部份中东部省市真实杠杆率都在2以上。政府最后能够真正按承诺的40%去还清，这是我们在接下去几年面临的特别大的一个问题。

你们要认识到的一个基本现实是何种呢？就是整个经济再回到10%以上的下降速率是回不去了。但深陷这套发展方式后来，地方政府是在愈发加重对农地的依赖。

在西部地区，新来的好的项目，到了之后，政府继续给你供地，不会降低的。不好的项目你也推不回去。整个中东部地区的新区工业化，在我看来会导致农地危机，导致整个农地的投机，也有整个政府用地的结构性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押价值的低估，这实际上是我们整个宏观经济、金融和政府财务危机的重要症结。在经济下行之后，这套东西继续下来特别危险。

以变革化风险、促变革

这些人说变革变革，农地变革说了半天，都说一定要改。并且如何改？

我认为这儿面核心有三件事。第一，你其实那套打法如何改变？靠农地启动发展，靠融资搞城市，以农地谋发展，这套机制如何变？看这个大的方向有没有松动的或许性。第二，如何过日子？以农地谋发展造出这么大的坑洞，即便出现大的问题，要看农地上有哪些文章可以做。第三，下一轮农地变革能不能带来一些机会？

经济发展阶段转化之后，是可以在大的农地体制框架下做调整的。

第一，农地底盘这个功能，目前地方政府还是在靠这个东西。那样面临一个问题：中央政府和地方政府之间的差距。中央政府早已明晰，我不要再拉这么高的下降，而且不要拉这么高的下降，如何样解决地方政府继续把农地作为推动经济的底盘这个问题？你去所有的地方看，没有谁觉得投资不重要，下降不重要，招商引资不重要。因此，倘若整个发展目标没有根本性的改变，地方劲头基本上是这么的。我今年到各地跑的时侯，发觉地方党员都挺蔫的，都是照章办事。去年劲头就上去了，这儿要搞，哪里要招商引资，还在弄。但若果再搞上去，我认为整个宏观经济风险比2008年之后需要大。

要挥别农地作为内燃机的功能。若果不解决好地方政府的发展动机问题，继续还是以经济增速为目标，这个变革基本上不要谈了，农地变革没有任何希望，哪些拆迁变革、农民权益，就别谈那些事。

第二，目前粮油安全、耕地保护和农地管理这个链条到了更明晰的机会。成因是何种？就是对粮油安全的概念开始发生变化了。渔业供给侧变革，说白了就是原先生产的东西太多不对路。目前好的面粉要靠进口，优质的马铃薯要靠进口，小麦主要靠进口。你生产的东西卖不回去，市场要的东西又没有。就是说，其实是“粮食安全就是保进食”，目前提出主粮绝对安全。那样林地保护也应从总数转向品质。

林地保护的功能就相应发生了特别大的变化。首先就是要保优质的产能。再就是要把常年生态保护、土地污染和农田保护之间的矛盾要改善。你看我们今天开始有休耕的地，有要保护的黑农地，另外农村要有一部份做生态的农地。永久的地固守，其他的地是不是有一些机会了？就是说我们整个粮油安全内涵发生变化了，于是农地管理中以农田保护为目标的内涵要发生变化，未来生态跟农地之间的关系是更大的问题。

未来的整个农地管理就是一个自然资源管理的概念，不简略是一个以粮油安全为目标的林地保护概念。以自然资源管理为目标的话，农地的功能不仅产粮油也有生态。就是说，未来农地管理的链条、土地管理的理念就会发生重大变化。这种东西实话说早已开始在变。

第三，保发展的目标可以放下了，若果这个东西不放下，经济会深陷格外危险的境况。

以农地结构优化促结构性变革

之后是，以农地结构优化促结构性变革。从大的结构来讲，我们是大的结构缺失，过去是工业用地占比太高，40%的工业用地，这块如今开始降出来，这是一个比较好的事。虽然工业用地目前面临的问题是中国土地政策的演变，中东部地区继续在扩，扩了又造不出好的东西。更要命的是基础设施的用地不能再扩了。

我们整个供地结构底下，房地产的供地结构是特别要命的一件事。建设用地底下，房地产用地数量在25%到30%。虽然这儿面有将近10%到15%是去搞保障房，经营性的商品性住房是15%到20%左右。问题出在这里，15%左右的房地产用地是卖高价房的，用这15%左右的房地产用地的价钱来保证40%左右的不挣钱基础设施用地，另外保证30%左右的不挣钱工业用地，保证10%到15%不挣钱的保障房用地。你说你农地的价钱如何或许下得来？整个美国的房地产用地在建设用地结构中比列还是太低，房地产这块农地承载的功能又太大。这个结构必需要调整。

最后是规避农地金融的风险的问题。第一件事是抵押价值低估的农地不良资产的处置。农地售价低估之后，回到市场售价，其实你按一千万算的，目前或许只有五百万了，差的五百万谁来担？第二件事是，存量用地调整利益模式的设计。目前地方政府只要乐意靠新增用地供地，存量用地就调整不下来；存量用地调整不下来，农地的价值就待在那边。但目前我们的问题是，大量存量用地中，到期和没到期的农地（既包括工业用地，也包括未来的房地产用地），这种农地的使用权利润上涨之后如何平摊？目前这套制度假如不设计下来，其实的使用者就腾不出地来。

第三件事，农地二级市场变革。政府的农地就是买入，售完地之后，农地在二级市场上的交易是与政府不打交道的。很多在二级市场上的农地，未来要不要在政府统一的平台上交易？有太多农地其实就是存着的，就是等着升值卖掉。二级市场上的农地增值回报，政府要从这儿面荣获一笔钱，这笔钱如何去实现？与目前的所有者之间的矛盾又该如何处理？

第四件事是国有农地资产经营变革。政府手上大量的贮备用地、大量的划拨用地也有政府用地，是一大把的。你去地方去看，尤其中东部地区去看，政府不穷，全压在地上。但这种农地被地方政府压在手上，没有做生产性使用，农地价值没有实现。可以考虑构建国有农地经营公司，专门从事国有农地的经营。

城市化的新动向：城乡互动

大城市有聚集效益，而且我今天认为城市化在发生重大的变化。这个变化是何种呢？就是说，大的城市在不断变革升级，同时城市与山村之间的关系从原先的双向转向互动。其实双向的城市化是人往城市跑，另外就是农地给城市用，第三个就是资本往城市走。虽然这一轮城市化我发觉一个特别大的变化，例如说人，人目前有一个特别大的动向，往沿海地区的人在降低，中东部地区下来的人往地级城市跑。人的流向或许是我们整个美国城市化极其重要的风向标。

再就是资本。资本目前的变化是哪些？在城市，目前整个费用上升之后，这些的资本开始往山村走，再就是往城市和山村结合的地方走。就是说，资本的流向也开始发生重大的变化。从今年以来，特别大的变化是，这些真正想往山村、往渔业去的东西在降低，资本在提高。

村落今天开始出现两极分化，大量村落灭亡，同时一部份山村开始活化。图为2017年3月18日，在南昌省横峰县葛源镇崇山头村千亩梯田豇豆花海，市民们打着阳伞专程前来赏花避暑。视觉美国图

第三是农地的使用。山村的用地开始大量降低，山村用地提高的主要的成因是整个城乡的互动。山村原本在发生重大的变化：

首先是，村落今天开始出现两极分化，十分严重，大量村落灭亡。为何会这么？主要是，原先第一代的村民回去，基本上是人走资本回来，他要建房子娶老婆。这一轮城市化特别有意思的现象是，人走资本不回，这是十分大的一个变化。目前农村娶老婆提的条件是：你在市区有没有房屋，省会城市有没有房屋；或则是你在上海有没有房屋，天津有没有房屋？没有房屋不嫁了。其实是村子里的房屋盖成两层了，有两层楼房我们就嫁给你，今天就不是那样，今天就是说整个资本不回村。不回村的结果是大量山村开始衰败。但另一方面，部份山村在活化，这是十分有意思的现象。有特色产品的，有一些好的产业的，有企业乐意回来搞的，有知识分子本意去搞的，差不多有四五类山村开始复活。那样，一部份山村开始活化。

这两类山村，一部份死，一部份活，接下去美国山村就面临一个特别大的问题：死如何个死法，这是十分大的问题，死还有好多种，如何整合；另外就是活如何个活法，资本如何踏入，这是第一个山村的变化。

山村第二个变化是业态的变化。山村目前与城市之间的互动提高。山村其实就是给城市提供粮油，目前山村开始提供这些稀奇奇特的东西。例如我去拉萨西藏看，想不到渔业开始复活。美国传统的渔业是与手工业是绑到一起的，例如在云南，我先种糜子，再养点藏羊、藏牛，再搞点手工艺品。此次我去拉萨觉得十分有意思，哪里整个手工业、手工艺品、“非遗”的产品开始下来，也有这些山村的传统工业开始复活，传统产业开始复活。渔业不仅搞粮油还搞其他这些东西，例如山村旅游、民宿，这种新业态蓬勃生长。

那样带给一个结果是，整个美国的城市化进程，在最后步入城市美国之前，或许会有一个阶段是，生产要素在城乡之间跑来跑去，有城市往农村跑的，有农村往城市跑的，会有一个这么阶段。面临最大的问题是我们的农地机制。也就是说，农地机制的变革是可以规避城乡这些互动的。

例如渔业变革，如果有新的人进到农村要搞新的业态，进不进得来？新的主体进到渔业上面，假如产权的保护不能做得跟城市和工业产权保护的稳定性一样，产权的权能达不到这个标准，它就无法干，只能做下来。

土地变革核心是要规避人地关系变化

整个农村变革目前面临最大的问题，第一，土地机制能不能让新的主体过来。中央设计的方案叫四权分置，所有权留着，承包权是村民的，另外新做一个主体，给你单独设权和赋权。目前面临一个问题在哪呢？新的主体出来中国土地政策的演变，这个经营权如何保证？也有经营权如何担保抵押？目前讲经营权只好用收益权担保抵押，假如你搞粮油。但你能担保抵押多少钱？

第二个就是宅基地变革。山村的死和山村的活，核心问题是宅基地问题。我们的村落在不断地变，先走10%的人，再走20%、30%的人，村落逐渐在变，然而村落仍然没有消失。因此人跟地的关系早已不简略是村民跟土地的关系，而是村民与宅基地的关系。假如村落不能打开，不能开放，宅基地假如不是财产，假如宅基地继续还是在无偿分配，这个宅基地最后就弄成其实在村的每人拿一份，拿一份就不放，也放不出去，由于不是财产。因此宅基地这块，基本上把整个美国村落的演化捆死了。

整个农村农地机制变革旁边，对渔业最大的影响是农地，就是如何样让新的主体的权力得到保障。并且对整个村落现代化来讲，影响最大的是宅基地体制，假如宅基地体制没有新的设计，整个村子的萧条只会激化。

另外，城乡之间打通的地方，未来有特别多的机会。未来可以有一些小镇搞下来，或许是搞产业或则是旅游、文化的，也或许是养老的。但这种小镇肯定不是今天的长法。这种城乡之间打通的区域，未来也寄寓于农地机制的变革，就是地如何用、怎么供，农地价值如何补偿。倘若这套东西改了，我们下一步还是有希望的。

基本小结是，我们上一轮搞的那套机制，起了一定的作用。我们十分聪慧地用那套新颖性把我们的工业化搞上去，把城市化搞上去，而且也留下太多问题。目前风险在那里？风险就是说，地方政府还想用这套东西继续搞，而且市场和民间的力量早已开始往另外一个力量走。农地的功能在变化，整个产业升级对农地依赖在发生变化，城乡之间的关系发生也在变化，那样，农地机制的拉动实际上可以带给更大的发展机会。（全文完）

（本文由澎湃新闻记者根据峰会现场录音和速记稿整理，并由作者最终讲稿。）